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La grande lacune du Rapport de la Commission sur le déséquilibre fiscal: Manquer la cible de l'encadrement lacunaire de l'exercice du pouvoir de dépenser
Par Michel Maher, CGA, Avocat, LLD
Lorsque
la
Commission
sur
le
déséquilibre
fiscal
cite
une
source,
on
doit
s'attendre
à
ce
que
celle-ci
soit
d'une
fiabilité
indéfectible,
car
lorsqu'elle
s'exprime
c'est
en
des
termes
péremptoires.
Lorsque
son
président
a
présenté
ses
conclusions,
c'est
de
manière
on
ne
peut
plus
claire
"tous
les
auteurs
sont
d'accord,
etc."
Qu'arrive-t-il
alors
si
elle
nous
cite
et
que
l'on
ne
soit
d'accord
ni
avec
ses
conclusions,
ni
avec
la
manière
dont
elle
s'est
servi
de
notre
travail
pour
y
arriver.
Or,
c'est
exactement
ce
qui
m'arrive
dans
le
texte
de
l'Annexe
2
(p.11
note
36)
du
Rapport
de
la
Commission
Séguin.
Pour
ne
pas
mettre
en
doute
la
bonne
foi,
la
compétence
et
la
crédibilité
de
la
dite
commission,
je
me
suis
dit
qu'il
vaudrait
mieux
alors
rester
discret
mais
il
n'empêche
que
la
rigueur
dans
l'analyse
est
un
droit
qui
appartient
à
la
population
en
démocratie,
et
que
les
chercheurs
et
auteurs
ont
pour
rôle
de
la
livrer
même
si
cela
doit
briser
une
belle
unanimité
forgée
à
coup
de
compromis
et
de
marketing
intellectuel.
Dans
l'alternative,
il
faudrait
en
conclure
que
je
n'ai
pas
compris
mon
propre
texte
et
que
mes
recherches
n'ont
conduis
qu'à
contribuer
à
une
vaste
campagne
de
propagande.
Je pense qu'il existe des raisons sérieuses de remettre en question la belle unanimité dans la quelle la Commission a plongé le Québec car si tous sont pour la vertu, la vertu se perd dans l'océan des intérêts. Certains gouvernements provinciaux pourraient se servir de la Commission comme d'une arme à leurs propres fins, mais c'est une arme à deux tranchants.
Quoique n'ayant pas participé ni présenté de mémoire car je me doutais bien des conclusions recherchés, je suis un peu content que ses auteurs aient trouvé mon article digne de mention mais... Bien que j'ai déjà rencontré personnellement certains membres de la Commission et que je les estime au plus haut point, je suis un peu surpris de cette référence. En fait, ces personnes qui semblent avoir jugé mon article intéressant à certains égards devraient bien se douter que je serais en complet désaccord avec l'analyse sursimplifée (qui ne touche pas à la politique monétaire) ainsi que les conclusions bâclées et la manière cavalière de traiter de questions aussi complexes que la fiscalité intergouvernementale avec des superlatifs présomptueux "tous les auteurs", "rien n'est fondé" etc....
La seule explication que j'y vois est que La Commission est influencée par ses créateurs qui voient dans son Rapport un instrument de politique partisane bien davantage qu'un outil d'information et d'analyse en profondeur. Avec respect pour les membres de la Commission, je suis certain qu'ils savent que ce Rapport comporte certaines lacunes...Ayant parcouru le reste du rapport, j'ai remarqué qu'il s'y trouve plusieurs autres affirmations toute aussi gratuites que ses recommandations comme celle portant sur l'Union Européenne où l'on dit carrément que "ce véto (qui exclu l'existence du pouvoir de dépenser) pourrait bien sauter avec l'extension de l'Union vers les pays de l'Est. Dans de telles circonstances, l'Union européenne n'aurait plus rien à envier au jacobinisme français" (p. 38). Faut-il manquer à ce point de respect pour cette institution pour lui prédire un avenir aussi sombre... De toute façon des appréciations aussi téméraires sont très faciles à faire lorsque l'on a pas non plus de respect pour ses propres voisins et que l'on ne se donne pas la peine de savoir de quoi l'on parle. Sur les finances publiques de l'Union, la Commission ne cite même pas les Rapports Ruding et Newmark sur l'intégration fiscale et monétaire... Au sujet du respect de ses pairs, j'ai remarqué cette perle où la Commission déclare (p.12) "qu'aucune théorie canadienne (sur le pouvoir de dépenser) ne tient la route dans le contexte d'une fédération". À cet égard je me demande bien qui va en juger et sur quoi ils s'appuient pour revendiquer le droit de le faire surtout lorsque cela les conduit à une affirmation aussi lourde et sans aucune nuance. Si les auteurs du rapport avaient raison de s'arroger ce droit, sur quoi se fondent-ils alors que les auteurs internationaux ne sont jamais aussi catégoriques sur cette question (et même plutôt favorable au Gouvernement Canadien comme K.C. Wheare et Anastopoulos).
L'article que j'ai publié dans la Revue du Barreau Canadien et qui est cité par les auteurs du Rapport est en fait un résumé d'une thèse de maîtrise sur Le pouvoir fédéral de dépenser en droit constitutionnel canadien. J'y couvre des aspects aussi pointus que la péréquation, les transferts fiscaux, les compétences fiscales, le contexte international, la politique monétaire et budgétaire, ainsi que les relations financières intergouvernementales. J'espère du moins ne pas être tombé dans le piège de la politique partisane et au passage je critique le système actuel à certains égard et formule certaines recommandations, notamment au sujet de la péréquation (transparence, de la responsabilité, consultation avec les provinces etc), du pouvoir de dépenser (sources constitutionnelles, jurisprudentielles, usage par l'économie politique). Une chose est certaine, je ne pense pas avoir réglé la question du pouvoir de dépenser bien que mes recherches se soient échelonnées sur près de 8 ans. Je n'apprécie pas tellement les jugements 2 minutes sur un travail de cet ampleur, et encore moins les déclarations de l'ex-ministre Séguin sur "l'unanimité des auteurs", sur laquelle le gouvernement entend consolider "l'unanimité des québécois".
Contrairement à ce que semblent vouloir nous faire croire les auteurs du Rapport à l'effet qu'ils ont démasqué le mythe de l'inexistence du déséquilibre fiscal, c'est un faux problème. Contrairement aux espoirs du gouvernement du Québec à l'effet que la présentations de recommandations aussi farfelues va aider la cause des québécois, on me permettra d'en douter. Contrairement aux vœux pieux que cela règlerait tous les problèmes si d'aventure le gouvernement fédéral accédait à toutes leurs demandes, la structure fiscale interne du gouvernement du Québec rends ses besoins financiers démesurés face à la capacité de payer.
Concernant le déséquilibre fiscal, c'est l'évidence d'un lieu commun et je dirais même l'ABC du droit des finances publiques que de constater qu'il est quasiment impossible de prévoir à l'avance un partage des ressources fiscales qui corresponde exactement aux besoins de chaque palier de gouvernement. Ceci est rapporté dans la plupart des ouvrages consultés sur le fédéralisme et et une analyse sans sans idées préconçues pourra s'en rendre compte. Pour ce motif de prévisibilité et aussi parce qu'il est plus pratique de donner à un gouvernement central le rôle d'assurer un partage des ressources, les assiettes fiscales fédérales sont généralement plus large que celles des provinces ou des gouvernements locaux. Notre système fédéral n'en fait pas exception à ce chapitre et on peut même affirmer qu'il se distingue dans la pertinence et l'originalité des formules de répartitions des recettes fiscales. Je parle de pertinence car notre système de répartition des ressources repose sur une combinaison de toutes les formules et d'originalité car il se justifie en temps normal par un consensus des provinces concernées. Ceci permet au gouvernement fédéral d'agit de manière responsable avec des politiques fiscal et monétaire complémentaires et aux provinces de bénéficier d'une répartition d'une assiette fiscale plus stable parce que plus étendue plutôt que de dépendre de ses seules ressources, au risque de supporter seule tout le poids des baisses. Tout l'intérêt des finances publiques intergouvernementales repose donc sur une une amélioration de la structure en place et non sur de la question.
Bien que j'apprécie le travail et la compétence de la Commission, je pense que si tout son travail avait servi à prouver la pertinence de son appellation, ce serait qu'un gaspillage de fonds publics. Le problème que la commission aurait dû dénoncer est plutôt le manque d'encadrement du gouvernement fédéral dans l'exercice de son pouvoir de dépenser, une lacune dans l’organisation des pouvoirs en tant que tel. Pour situer le déséquilibre fiscal en son contexte, il s'agit davantage d'un effet que la cause profonde de cette lacune, car le déséquilibre s’il en est, serait à la base des ressources permettant l'interfinancement sans laquelle aucune administration centrale n'aurait quelque influence sur l'élaboration des politiques sur son territoire ou sur la conduite de ses unités constituantes. Qui plus est, même les États unitaires doivent mettre en oeuvre des politiques fiscales permettant le partage des ressources selon diverses formules, le Québec ne ferait pas exception. J'ai même pu retracer certaines formes d'interfinancment dans l'administration française de l'ancien et du nouveau régime.
La recommandation à l'effet d'accorder au gouvernement du Québec la TPS correspondrait à un transfert financier inconditionnel ce qui est toujours risqué car il 'encourage nullement l'administration provinciale à contrôler ses dépenses. Si une telle solution était adoptée l'administration manquerait encore de fonds au bout de quelques années et en redemanderait au gouvernement Fédéral. J'en veux pour raison cette tendance à l'administrations provinciale à la mise sur pied de programmes de mesures ciblées de même que la constitution de vaste unités de négociation plaçant le gouvernement en situation de faiblisse lors des négociations avec ses employées des secteurs para-publics, perspectve peut encourageante pour ses contribuables-les-plus-taxés en Amérique. De plus la suggestion d'adopter le dollar américain sans aucune garanti de contrôle sur la politique monétaire américaine aurait pour conséquence une incohérence dans l'application des politiques économiques.
A demeurant, ce Rapport devrait être pris pour ce qu’ils est, à savoir un exercice de propagande provinciale. Si cet exercice de marketing intellectuel semble avoir trouvé refuge dans l'appui aux causes partisanes en mal de crédibilité, ce serait sans compter sur la résistance d'analyses sérieuses par ses propres auteurs qui ne partagent pas ses conclusions.
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